Устав Ненецкого автономного округа был принят Собранием депутатов 11 сентября 1995 года. В честь этого события в Нарьян-Маре прошло заседание круглого стола, посвященное этому событию.
Председатель Собрания депутатов Ненецкого автономного округа Анатолий Мяндин так прокомментировал это мероприятие:
– Двадцать лет назад был принят главный закон округа – Устав НАО. Его еще можно назвать Конституцией нашего региона. За прошедшие годы произошло много разных событий, совершенствовалось федеральное и окружное законодательство, вносились изменения в Устав округа, но сама структура Устава, его основа осталась незыблемой. Это говорит о том, что нашими коллегами – депутатами первого созыва – был принят хорошо отработанный и грамотно подготовленный текст главного закона НАО – Устава. На его основе строится работа нашего законодательного органа.
Вместе со всей страной
Открывая заседание, Анатолий Мяндин выступил с докладом, который посвящен истории создания и принятия главного документа нашего региона.
В нем он отметил, что с принятием Конституции Российской Федерации в 1993 году в нашей стране начался новый этап государственной реформы. Основной закон сыграл заметную роль в закреплении демократических преобразований в России и в развитии сферы федеративных отношений. В соответствии с Конституцией РФ законодательные органы субъектов Федерации приступили к созданию своих основных законов.
Первая сессия нового избранного законодательного органа Ненецкого автономного округа начала работу 30 мая 1994 года, а уже на третьей сессии окружного Собрания, состоявшейся 19 августа 1994 года, депутаты приняли решение о создании рабочей группы по подготовке Устава Ненецкого автономного округа. Написание текста документа и его обсуждение депутатами проходило очень активно и продолжалось в несколько этапов до конца года.
На очередной сессии Собрания депутатов 30 ноября 1994 года Устав Ненецкого округа был принят в первом чтении. Он состоял из 12 глав и 75 статей. В решении сессии помимо пункта о направлении указанного проекта на опубликование в газете «Няръяна вындер» было предложено предоставить населению округа возможность обсуждения проекта Устава на ее страницах.
С тех пор прошло 20 лет, срок по историческим меркам небольшой. Но он охватил многие знаменательные события, произошедшие в России. Отвечая на вызовы времени, совершенствовалось федеральное и окружное законодательство. Соответствующие изменения вносились и в Устав Ненецкого автономного округа.
Вместе с тем, сегодня, как и 20 лет назад, в нашем основном законе насчитывается 12 глав, название которых практически не претерпело изменений. Сохранился и дух основного закона, вложенный в него депутатами первого созыва, явившимися первопроходцами, пионерами в создании основ современного регионального законодательства.
В завершение своего выступления Анатолий Мяндин отметил:
– За эти двадцать лет мы про-шли большой и иногда, я бы сказал, «извилистый» путь в развитии окружного законодательства. Я благодарен своим коллегам-депутатам, откликнувшимся на предложение принять участие в круглом столе с тем, чтобы непредвзято проанализировать то, что мы можем сделать для совершенствования, в том числе и нашего основного закона. Так, например, считаю, что в тексте нашего устава вполне уместно введение положения о том, что территория Ненецкого автономного округа входит в Арктическую зону Российской Федерации.
Кроме того, депутатов сегодня волнует применение гимна и флага Ненецкого автономного округа как главной атрибутики региона. Мы полагаем, что как гимн, так и флаг НАО недостаточно применяются в жизни округа.
Защищая права граждан
Доклад заместителя председателя Собрания депутатов Ненецкого автономного округа Татьяны Бадьян был посвящен тому, как в Уставе НАО отражалось развитие институтов гражданского общества.
Общество ждет от органов власти развития и обновления механизмов демократии, позволяющих населению участвовать в принятии властных решений, сказала Татьяна Николаевна. Развитие каждой страны связано с формированием и использованием государственных и общественных институтов, с их правовым регулированием, определением основ взаимодействия институтов гражданского общества и органов публичной власти. Без этого нельзя обеспечить ее устойчивость, права и интересы граждан, устранение правовой безграмотности и правого нигилизма в обществе.
Уровень демократического развития общества определяется не только формальным (декларативным) признанием первенства прав и свобод граждан в основном законе субъекта, но, прежде всего, созданием эффективно действующего государственного и общественного механизма их обеспечения, позволяющего каждому человеку фактически реализовывать свои права и свободы.
Для этого в Устав Ненецкого автономного округа необходимо внести положения, определяющие основы статуса уполномоченного по правам человека, уполномоченного по правам ребенка, уполномоченного по защите прав предпринимателей в Ненецком автономном округе, не забывая и о таком значимом институте современного гражданского общества, как Общественная палата Ненецкого автономного округа. Это позволит повысить качество реализации законодательного обеспечения в округе, государственной политики по важнейшим направлениям общественной жизни, укрепит доверие к власти, в том числе при решении такой стратегической задачи, как противодействие и преодоление коррупции.
– Сейчас, когда в нашем обществе многое меняется, когда ведутся горячие споры, именно конституционные ценности, их зашита и проведение в жизнь способны сохранить общественную стабильность и стать целью, объединяющей самые разные политические силы. В этом состоит наша общая задача, – подчеркнула Татьяна Бадьян.
Арктический регион
О том, как положения Устава Ненецкого автономного округа соотносятся с основными законами других субъектов Арктической зоны Российской Федерации, проанализировал председатель постоянной комиссии по государственному устройству и местному самоуправлению Собрания депутатов НАО Виктор Кмить.
Он напомнил, что главные цели и задачи, стратегические приоритеты и механизмы реализации государственной политики России в северных регионах определены «Основами государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и в дальнейшую перспективу», принятыми в 2008 году. Этот базовый документ определяет систему мер, направленную на стратегическое планирование социально-экономического развития Арктической зоны и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации на этих территориях.
В 2014 году Указом президента России «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации» границы Арктической зоны были конкретизированы. В нее полностью входит и Ненецкий автономный округ. Население, экономика, органы государственной власти и местного самоуправления наших соседей по Арктической зоне живут, действуют и функционируют в сходных природных, климатических и инфраструктурных условиях.
Однако проведенный структурный и правовой анализ отдельных положений основных законов субъектов Арктической зоны не выявил конкретных правовых норм, связанных с особенностями проживания населения регионов, функционирования региональных экономик либо деятельностью органов государственной власти и МСУ в условиях Арктической зоны России.
Поэтому целесообразно включить в Устав Ненецкого автономного округа отдельные законодательные новеллы, устанавливающие следующие положения. Во-первых, необходимо установить, что Стратегия социально-экономического развития Ненецкого автономного округа должна формироваться с учетом государственной политики Российской Федерации в Арктической зоне. Во-вторых, населению Ненецкого автономного округа, вошедшему в состав сухопутных территорий Арктической зоны, в том числе коренным малочисленным народам Севера, необходимо гарантировать право на совершенствование системы здравоохранения и обеспечение экологического баланса в регионе.
Здесь наш корень
Защите прав представителей коренных малочисленных народов Севера через законотворческую деятельность Собрания депутатов Ненецкого автономного округа был посвящен доклад председателя постоянной комиссии Собрания депутатов НАО по делам ненецкого и других малочисленных народов Севера, экологии и природопользования Ольги Каменевой.
Она отметила, что коренные малочисленные народы, в силу своей уязвимости, имеют особый статус, закрепленный в статье 69 Конституции Российской Федерации. Процессы урбанизации и глобализации делают весьма актуальной и необходимой планомерную деятельность государства по сохранению их культуры и традиционного образа жизни. В соответствии со Стратегией развития Арктической зоны Российской Федерации запланированы меры по совершенствованию нормативно-правового регулирования порядка традиционного рыболовства, создания и функционирования общин коренных малочисленных народов, использования и охраны земель в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности.
Важную роль в решении конкретных задач играют органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ. Именно региональные законодатели создают и совершенствуют тот правовой фундамент, на базе которого развивается государственная политика, и осуществляются отношения между государственными органами и структурами гражданского общества, между человеком и властью.
Основополагающей нормативной базой, регулирующей вопросы охраны и реализации прав коренных малочисленных народов Севера Ненецкого автономного округа, является Устав округа. В нем целая глава посвящена этой проблематике, где определены организационно-правовые и социально-экономические меры, направленные на обеспечение устойчивого развития малочисленных народов. На основе уставных норм сформирована законодательная база округа.
Все законопроекты, вносимые в Собрание депутатов НАО и непосредственно затрагивающие права и интересы коренных малочисленных народов Севера, поступают в комиссию окружного Собрания по делам ненецкого и других малочисленных народов Севера для предварительного рассмотрения. В случае необходимости по отдельным вопросам создаются рабочие группы с привлечением заинтересованных сторон.
Устав НАО гарантирует права ненецкого народа на сохранение и развитие уклада жизни, культуры, языка, среды обитания, ведения традиционных отраслей хозяйствования. В части представления интересов коренных малочисленных народов в органах госвласти округа следует отметить возможность реализации права законодательной инициативы в Собрании депутатов округа Ассоциацией ненецкого народа «Ясавэй».
Правовое регулирование отношений в области господдержки традиционных видов хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера на территории округа регламентируется соответствующим окружным законом. В округе принята и совершенствуется нормативная правовая база, направленная на поддержку традиционных видов хозяйственной деятельности и традиционного образа жизни, оказывается значительная государственная помощь хозяйствующим субъектам.
Собрание депутатов НАО ведет активную законотворческую деятельность по поддержке коренных малочисленных народов не только на окружном уровне. Неоднократно депутатский корпус выходил с законодательными инициативами в Государственную думу ФС РФ. Окружное Собрание депутатов уже много лет заявляет о необходимости принятия федерального закона о государственной поддержке северного оленеводства.
Несмотря на множество принятых законодательных актов необходимо продолжать поиск наиболее эффективной модели законодательного регулирования, которое послужит развитию и процветанию коренных малочисленных народов и всех народов России. Это имеет особую важность, учитывая активную позицию и стратегические планы Российской Федерации в Арк-тической зоне.
Следует отметить, что в настоящее время разрабатывается Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера Ненецкого автономного округа на 2015–2025 годы. В этой связи считаю необходимым рекомендовать разработчикам Концепции проанализировать принятые нормативные правовые акты, регулирующие деятельность КМНС, с тем, чтобы на их базе и с учетом современных реалий внести дополнение в уставные нормы.
Для развития экономики
О том, как в Уставе округа закреплены основы экономического развития региона, как в нем отражены базовые институты и пути их реформирования, рассказал уполномоченный по защите прав предпринимателей в НАО Валерий Чупров.
Он отметил, что все нормы Конституции РФ связаны с экономикой, влияют на ее развитие, определяют ее перспективы. Реализация заложенного в Конституции РФ экономического потенциала развития государства и общества зависит и от реализации принципов правового, социального, демократического, федеративного государства, и от существующего баланса между ветвями власти, в том числе от эффективности судебной системы.
Уставное регулирование субъектами Федерации в экономической сфере осуществляется с общих конституционных позиций и на основе общих принципов хозяйствования, но имеет различные формы проявления в зависимости от социально-экономического положения субъекта Федерации или их группы. Уставы субъектов Российской Федерации подошли не унифицированно к регулированию основ экономической системы, уставное нормотворчество отличается по структуре, объему и содержанию.
Некоторые субъекты Российской Федерации выделяют отдельный раздел (главу), посвященную экономической или финансовой основе, регулируя в ней наиболее важные аспекты. Этот путь был избран и разработчиками Устава Ненецкого автономного округа: специальная глава 9 «Экономическая и финансовая основы округа» закрепила основные базовые институты.
Речь идет, прежде всего, о статье 51, устанавливающей, что экономическую основу округа составляют находящиеся в собственности округа имущество, средства окружного бюджета и территориальных государственных внебюджетных фондов, а также имущественные права округа. С учетом самостоятельности местного самоуправления аналогичные положения содержатся в статье 46 Устава: экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
Институту собственности целиком посвящены четыре статьи Устава округа (статьи 52–56), при этом о многообразии форм собственности и равной защите прав всех собственников упоминает статья 52 Устава (а в отношении земли – статья 57). В остальных статьях более подробно освещается место и роль государственной собственности субъекта РФ, определяется состав собственности; пределы прав органов власти в отношении собственности; в отношении этого имущества.
Отдельными нормами закрепляются отношения, связанные с земельными участками, горными отводами, недрами, природными объектами (водоемами, лесами и другими), подчеркивается, что они являются основой жизнедеятельности населения округа, проживающего на соответствующей территории. При этом в отношении таких объектов, находящихся в собственности округа, действует дополнительный охранительный механизм: их предоставление и изъятие в местах исторически традиционного проживания ненецкого и других малочисленных народов Севера, для целей, не связанных с их хозяйственной деятельностью, осуществляется по согласованию с органами местного самоуправления соответствующей территории либо на основании местного референдума.
О непосредственно хозяйственной, предпринимательской деятельности вне сферы государственного сектора говорит статья 62 Устава, допускающая осуществление любых видов деятельности на территории округа, за исключением запрещенных действующим законодательством, а также статья 14, которая упоминает о праве на ведение традиционных отраслей хозяйствования ненецкого народа, в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, федеральным и окружным законодательством, при этом гарантируя со стороны органов государственной власти создание для этого экономических и правовых условий.
Тем самым в Уставе округа нашли свое отражение основные базовые институты экономических основ, однако это не означает, что в условиях динамично изменяющейся экономики субъекта Федерации механизм правового регулирования уставным законодательством субъекта РФ экономических отношений не требует модернизации.
Здесь можно выделить три главных направления. Первое – это устранение отдельных норм, которые потеряли свою актуальность и не соответствуют современным экономическим реалиям. В качестве примера можно привести упоминание иностранных инвестиций, иностранных инвесторов в статьях 56 и 61 Устава округа.
Второе – это корректировка положений, которые в значительной степени выполнили свою уставную регулирующую роль, либо в текущих условиях грешат «пробелами». Речь идет, например, о разграничении уровней собственности, в целом о ряде норм, касающихся собственности – в том числе, собственности иностранных государств, других субъектов Федерации на территории округа и им подобных.
Третьим направлением может стать включение в Устав новых положений, вызванных современным этапом развития экономики и применяемых в уставном регулировании других субъектов Российской Федерации, таких как «механизм обеспечения свободы экономической деятельности», «поддержки предпринимательства в социально значимых сферах», «стимулирование инвестиционной деятельности и защита прав инвесторов», «прогнозирование социально-экономического развития» и других.
По итогам круглого стола были приняты рекомендации. Создана рабочая группа для рассмотрения рекомендаций и разработки законопроекта по внесению изменений в Устав округа.
